L’article 155 de la Constitució espanyola s’ha donat a conèixer recentment per al gran públic conseqüència de la seva aplicació, per part de l’Estat, a la comunitat autònoma de Catalunya, pels fets ocorreguts des del primer d’octubre, concretament, la celebració d’un referèndum que no comptava amb l’autorització de l’Estat, la declaració de la independència per part del president de la Generalitat (si bé la va deixar en suspens a l’espera de diàleg) i que el Parlament de Catalunya va aprovar una resolució que proposava declarar la independència i obrir un procés constituent que tingués per finalitat la redacció i aprovació de la constitució de la futura república catalana.
L’objecte d’aquest article és el de fer un petit esbós de què és i què suposa aquest, fins ara, gran desconegut precepte constitucional. I diem desconegut perquè fins i tot la doctrina constitucional s’hi ha detingut en molt poques ocasions a analitzar-lo en profunditat.
L’esmentat precepte constitucional diu així: «Article 155. 1. Si una comunitat autònoma no complís les obligacions que la Constitució o altres lleis li imposen, o actués de forma que atemptés greument contra l’interès general d’Espanya, el Govern, previ requeriment al president de la Comunitat Autònoma i, en el cas que no l’atengués, amb l’aprovació per majoria absoluta del Senat, podrà adoptar les mesures necessàries per a obligar-la al compliment forçós de les dites obligacions o per tal de protegir l’interès general esmentat. 2. Per a l’execució de les mesures previstes a l’apartat anterior, el Govern podrà donar instruccions a totes les autoritats de les comunitats autònomes.»
Pel correcte enteniment i sentit del mateix és necessari partir i tenir present el principi de la unitat de la nació espanyola, que ve predicat a l’article 2 de la Constitució, a partir del qual es perfila la possibilitat que els territoris que componen l’Estat puguin gaudir d’autonomia, la qual, només es pot entendre com vassalla d’aquell principi. Aleshores, l’article 155 té entrada a la Constitució com un instrument excepcional i per a situacions excepcionals que serveix de clàusula de tancament del sistema per tal que es pugui restablir l’ordre constitucional vulnerat i aconseguir que el principi d’unitat segueixi prevalent sobre el principi d’autonomia. En aquest sentit s’expressa el Tribunal Constitucional a la sentència 49/1988, al seu fonament jurídic 31, quan el qualifica d’«un mecanisme extraordinari de coerció».
I així ho explica Leonardo Álvarez, a la seva obra «LA COERCIÓN ESTATAL DEL ART. 155 CE EN LA ESTRUCTURA DEL ESTADO AUTONÓMICO» publicada per la UNED, a la Revista Teoría y Realidad Constitucional, núm. 38, 2016, pp. 277-304, quan afirma que «pot resultar coherent que la Constitució Espanyola, al mateix temps que autoritza a certs òrgans -les Corts Generals- a exercir una funció de l’Estat total aprovant les lleis del bloc de la constitucionalitat que duen a terme la descentralització a partir de la unitat, retingui mitjançant la facultat de l’art. 155 CE la garantia de l’eficàcia última de la unitat de l’Estat autonòmic. Si aquella primera regula una funció de l’Estat total, la prevista en l’art. 155 CE, que controla la garantia de la lleialtat a la unitat, ha de tenir la mateixa naturalesa.»
Tenint en compte la importància del que la Constitució vol protegir -el principi d’unitat-, cal saber quan es pot aplicar aquest mecanisme extraordinari de coerció estatal. Doncs bé, seguint al ja citat Leonardo Álvarez, l’article 155 «autoritza l’exercici de la coerció estatal en dos supòsits vinculats amb l’estructura del principi autonòmic: 1) quan les comunitats autònomes incompleixin les normes de la Constitució i de les lleis del bloc de la constitucionalitat que regulen els òrgans, els procediments i les competències sobre les quals poden vàlidament actuar l’Estat i les comunitats autònomes; i, 2) en el cas que les comunitats autònomes posin en perill l’eficàcia d’aquelles normes constitucionals que confereixen unitat als sistemes jurídics parcials de l’Estat i de les comunitats autònomes».
Cal afegir, també, que constituirà un supòsit de fet el que es posi en perill l’interès general de l’Estat, la qual s’interpreta, segons ens explica S. MUÑOZ MACHADO a la revista Derecho Público de las Comunidades Autónomas, Civitas, Madrid, 1982, volumen I, pág. 457, de la següent manera: «els atemptats a l’interès general d’Espanya són atemptats directes a la Constitució que es poden concretar en la violació d’algun precepte constitucional».
Per la qual cosa, si pensam que l’article 92 de la Constitució reserva, en exclusiva, al President del Govern de l’Estat l’autorització de la convocatòria d’un referèndum i que una declaració d’independència xoca frontalment contra el predicat principi d’unitat reflectit a l’article 2 de la Constitució, sembla clar que els fets ocorreguts a Catalunya han anat en contra dels interessos generals de l’Estat.
I si parlam del quan pot aplicar-se, també cal plantejar-se si aquest mecanisme només pot ser d’aplicació quan hagin fallat o no hagin estat efectius els sistemes ordinaris que té a les seves mans el Govern de l’Estat. Com ens ensenya Vicente J. Calafell, a la seva obra, «LA COMPULSIÓN O COERCIÓN ESTATAL», publicada a la Revista de Derecho Político, núms. 48-49, 2000, págs. 99-146, aquest instrument es configura «com a última ratio o clàusula de tancament» pel fet que «es troba fonamentada en l’excepcionalitat del seu supòsit i s’erigeix en una veritable norma imperativa. Vol això dir que si s’opta per la via de l’article 155 quan existeixen en la Constitució altres títols específics per al cas concret, tal decisió serà recurrible davant el Tribunal Constitucional».
De la simple lectura del 155 es conclou fàcilment que l’òrgan de l’Estat encarregat de posar en marxa tal mecanisme és el Govern de l’Estat, qui ha de proposar al Senat les «mesures necessàries per a obligar» a la Comunitat Autònoma «al compliment forçós de les dites obligacions o per tal de protegir l’interès general esmentat».
Pel que fa a les mesures que el Govern pot proposar veiem que la Constitució no dóna cap llum sobre quines poden ser, ara bé, al meu entendre s’ha d’interpretar a partir del que ja hem dit, que és un instrument excepcional per a situacions excepcionals i que al punt 2 del mateix article parla que «el Govern podrà donar instruccions a totes les autoritats» de la Comunitat Autònoma per «a l’execució de les mesures previstes» pel Govern de l’Estat, la qual cosa em fa entendre que quan està en vigor i s’estigui aplicant aquest article el Govern de l’Estat estarà situat per sobre, en ordre jeràrquic a les autoritats de la Comunitat Autònoma, ja que els hi pot donar ordres. I si els hi ha de poder donar ordres, em sembla obvi que no ha de ser possible la destitució de les autoritats a les quals se’ls hi ha de donar ordres, doncs suposa una interpretació extensiva d’un precepte excepcional i casa poc amb el principi democràtic si les autoritats a qui es destitueix detecten el seu càrrec per legitimació democràtica directa pel fet d’haver estat elegits en unes eleccions periòdiques i democràtiques.
Com que de la lectura del 155 no podem saber quines són les mesures possibles, seguint al ja citat professor Calafell, hem d’acudir a una sèrie de principis que ens poden ajudar a decidir quines són les mesures oportunes. Els concreta en el principi de necessitat, en el sentit que només es poden aplicar «les mesures estrictament necessàries, excloent les que resultin desproporcionades o manifestament inadequades.
Per un altre, es podran prendre totes les precises per aconseguir el resultat de la compulsió»; en el principi de proporcionalitat, o de menor intervenció dels drets autonòmics; en el principi de transitorietat; i que aquestes mesures s’han de prendre en relació a la Comunitat Autònoma, entesa com una col·lectivitat, i no contra unes autoritats concretes, per la qual cosa, conclou que no és possible la suspensió de l’autonomia ni la dissolució d’una Comunitat Autònoma.
Ara bé, si com a mesura possible parlam de la destitució de càrrecs electes o de la dissolució del Parlament, aquí la doctrina no és unànime, ja que hi ha autors que defensen que sí que és possible dissoldre el Parlament o destituir càrrecs electes, posició que personalment pens que és errònia i inacceptable, perquè el que pretén el 155 és situar una autoritat estatal per sobre l’autoritat autonòmica a la qui podrà donar ordres i instruccions fins a restablir la normalitat constitucional, moment en el qual es restablirà la normalitat institucional. En aquest sentit ens alineam al professor i polític José Maria Gil Robles, quan afirma que «no es tracta de sancionar a la Comunitat Autònoma ni als titulars dels seus òrgans, sinó a compel·lir-los a complir amb les seves obligacions».
D’igual manera s’expressa el citat professor Álvarez quan apunta que «seria qüestionable admetre que entre les ‘mesures necessàries’ previstes en l’art. 155 CE es pugui trobar la possibilitat de dissoldre els òrgans autonòmics, cosa que ha vingut a admetre la doctrina. Si, com s’ha vist, la funció de l’Estat total de l’art. 155 CE permet només la no subjecció al sistema de repartiment competencial, imposant als seus òrgans l’observança de les condicions orgàniques i procedimentals establertes en la Constitució i en el bloc de la constitucionalitat, això quedaria infringit si possibilités la suspensió de l’autonomia i dissolució dels òrgans autonòmics» apuntant que faltaria en el text constitucional espanyol «una disposició similar a la continguda en l’art. 100.1 de la Constitució d’Àustria o en l’art. 126 de la Constitució d’Itàlia que autoritzen la dissolució dels òrgans dels subjectes descentralitzats per part de l’Estat central perquè així fos possible».
Ara bé, com veiem, la realitat ens ha decantat cap a l’altra posició doctrinal atès que les mesures que ha autoritzat el Senat espanyol són, entre d’altres, la destitució dels membres del Govern de la Generalitat de Catalunya i la dissolució del Parlament, emplaçant als ciutadans de Catalunya a pronunciar-se el 21 de desembre elegint nous representants al Parlament de Catalunya, els quals, hauran de triar un President o Presidenta de la Generalitat qui, a la vegada, haurà de nomenar els seus consellers i conselleres, moment en el qual, des de la meva humil opinió, hauria de decaure la vigència del 155, en aplicació de l’esmentat principi de transitorietat, ja que si el Govern de l’Estat ha considerat que l’única solució per protegir l’interès general era llevar els governants, una vegada substituïts, poc es pot entendre que es continuï aplicant la dita mesura excepcional, la qual es convertiria en una mesura de tutela, incompatible amb els principis democràtics i autonòmics.
Si el problema eren les persones i ja els han destituït, mantenir el 155 després d’unes eleccions és la manera més clara de dir que no s’accepten els resultats electorals i posarà en evidència que els problemes polítics no es poden resoldre per la via jurídica i judicial.
De totes maneres no em sorprendrà que el Govern de l’Estat mantingui la seva vigència a la vista dels esdeveniments, en especial, veient que aplicaren mesures de control financer, compatibles amb el 155, sense haver posat en marxa encara el mecanisme, la qual cosa ens fa pensar que quan s’omplen la boca de dir que vivim en un «Estat de Dret» els fets ens mostren que uns més que els altres i que no és el mateix d’aquí cap allà que d’allà cap aquí.
